示范区建设

顶层设计考验政府勇气智慧
[字号: ] 2015-10-12    阅读次数:3318

缺乏完整、精准的一揽子改革方案,仍以“摸着石头过河”的方式设计养老制度的发展战略将会出现反复甚至倒退,而顶层设计最能考验政府的执政意志与智慧

□ 本报记者 潘强

与30多年前改革开放的初始阶段不同,如今的任何一项改革都需要改变以往发展所形成的利益格局,达成不同利益群体对专项改革的共识。某种程度上,改革就是不同利益群体间的利益再平衡,而在这种利益博弈过程中,一些权威专家不约而同地提到改革的顶层设计。

养老制度亟须并轨

如今任何一项改革都难以单兵突进,任何一个领域的发展都需要其他领域的改革提供制度支撑,改革已经形成环环相扣的利益链条,而抓住“牵一发而动全身”的链条环节,谋划制定改革的顶层设计,则最能考验执政者推进改革的政治勇气和智慧。来自国务院、人力资源和社会保障部等高层的信息显示,针对养老保险制度改革的具体方案目前已经有了原则和方向,包括机关事业单位与企业单位养老金并轨在内的一系列顶层设计已豁然展开。

呼吁已久的机关事业单位与企业单位养老金并轨,如今终于有了动静,让人充满期待。据测算,这几年,企业养老金平均替代率已经在50%以下,而机关事业单位养老金替代率连年保持100%。中国社科院发布的报告显示,75.4%的职工养老金不高于2000元,92.3%的机关事业单位退休人员养老金却高于4000元。可见,公务员和企业人员养老待遇差距极大,消除差距实现并轨已然迫在眉睫。

令人担忧的是,养老金并轨的改革对象是公务员,改革是从公务员身上“割肉”,而公务员能否“自我割肉”则直接关系到改革的成败。相关调查显示,88.5%的人不满现行的双轨制,98%的网民认为废除企业和机关事业单位养老金双轨制的条件已经成熟。也许重要的不在条件是否成熟,而在于中央是否有勇气承担并轨所需支付的改革成本。如果独立于政府体系的全国人大出手,则另当别论。事实上,这项十分棘手的改革在连续几任中央领导班子的手中多次被翻过“烧饼”。

据《人民日报》报道,近年来,社会上对养老“双轨制” 颇多议论,而“双轨制”是怎么形成的?该如何客观、全面看待不同群体的养老待遇差距?人力资源和社会保障部副部长胡晓义介绍说,最初的城镇职工基本养老保险制度是伴随着我国从计划经济走向市场经济的进程中产生的。建立该制度的初衷意在配合当时强力推进的国有企业改革。1991年,国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,规定职工养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担,实行统账结合的基本养老保险制度。在当时,国有企业普遍出现经营困难,为解决职工“领不到养老金”问题,遂考虑建立从“企业保障”转向“社会保障”的养老保险制度。由于不涉及“生计”问题,机关事业单位没有纳入制度体系,客观形成了今天的养老“双轨制”。

并轨需要顶层设计

胡晓义说,为缩小养老“双轨制”所形成的差距,国家连续9年提高企业退休人员基本养老金水平,同时探索推进机关事业单位养老改革试点。所谓“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”,而是要最终取消“双轨制”。这需要做好顶层设计。如果缺乏深思熟虑而仓促上阵,极易形成新的问题。国务院授权人社部抓紧研究养老保险方案的顶层设计,成熟之后,所涉及的各项改革将逐一实施。

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文指出,如果说20年前“摸着石头过河”可以成为设计和建立社会保障制度的一个发展战略的话,那么,改革到今天,仍没有一个完整、精准的一揽子顶层设计,这项改革将出现许多反复甚至倒退。由于缺乏顶层设计,导致我国养老保险制度出现一系列问题。其一是制度前途没有预期。作为目前统账结合的部分积累制的核心标志,养老保险制度中的个人账户做实试点没有结果。其二是债务缺口没有测算,隐性债务和显性债务的测算至今没有准确统计。其三是改革进程没有步骤,养老保险制度改革至今没有时间表和路线图。其四是改革方向胸中无数。养老保险制度和体制的确立和发展应有一个明确的目标追求或模式追求,但事实上却经常受到非专业性的舆论影响,而舆论的导向常常替代严密的制度设计。其五是部委之间缺乏协调。养老保险是错综复杂的制度设计,不是一个部委能够完成的,需要高层重视,敢于担当,统揽全局。但多年来,跨部委协调严重缺位,部委博弈常常让位于民众利益。典型的是,关于延迟退休年龄的讨论反复出现,任凭延迟退休年龄的话题随时随地成为全社会的热议焦点。这恰恰是缺乏顶层设计的表现。

顶层设计需要精细

由于种种原因,多层次的制度结构一直处于失衡状态,第二和第三支柱严重滞后,在退休收入的替代率上小到可以忽略不计。第一支柱即基本养老保险的收入甚至成为绝大多数退休职工的唯一收入来源。

随着民众养老保险意识的提高,任何与此有关的话题都会成为社会关注的焦点,前段时间关于延迟退休年龄的讨论就是一个典型事例。郑秉文指出,在反对延迟退休年龄的各种声音中,相当一部分出于对公务员和事业单位没有参加养老保险改革的现状进行对比。公众普遍认为,在没有缴费的情况下,公务员养老金水平却高于企业一倍以上,这种情况下再让企业工人延迟退休年龄,显然有失公平。出于对“双轨制”碎片化的不满,反对延迟退休年龄的言辞十分激烈。表面上看,延迟退休年龄涉及的是企业职工的个人利益,但事实上,延迟退休年龄的改革阻力不是来自问题本身,而是来自对制度公平的质疑。对“双轨制”造成的社会不公所引发的社会不满情绪,将会替代任何理性改革。换言之,社保制度的公平性没有解决,其他任何改革都会被搁置起来。

根据社科院经济系博士研究生陆明涛提供的《中国养老金双轨制并轨改革的成本测算》,改革成本相当于全国一年的财政收入。假定2010年以前退休的人员仍然延续原有的退休金制度,2010年后的退休人员完全执行企业退休标准,则政府机关公务员补缴养老金约需3.9万亿元,事业单位工作人员补缴约需5.2万亿元,共计约9.1万亿元。而2010年全国财政收入约8.31万亿元。如此高昂的改革成本,中央财力尚有压力,地方财力恐无力负担。

中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南说,养老金“双轨制”改革的思路十分明确,“全国范围同步”意味着不会由地方财力负担全部改革成本。而眼下基层公务员群体最关注的是养老标准究竟怎样跟企业对接,如果按“企业标准养老”会损失多少?

苏海南强调,改革后公务员的养老标准不会低于原标准,个人账户加上职业年金,新养老金标准的整体替代率不会低于改革前的水平。但是,一般企业不会给员工购买年金,而公务员则由政府机关替其支付年金,这意味着将形成新的“隐性双轨”。有人担心,此类讨论会影响到职业年金的制度设计。虽然企业也有企业年金,事实上,迄今为止企业年金推行了20余年,但由于种种原因,目前全国只有7.5万家企业2200万名职工加入到企业年金,少到可以忽略不计。

清华大学教授杨燕绥指出,“碎片化”的制度必然导致待遇上的差别,只有对养老制度进行顶层设计,才能从根本上弥合这种差别。而解决“双轨制”问题是一个复杂系统工程,不仅考虑退休养老制度本身,还要有机关事业单位人事制度、工资分配制度、财政体制改革相互配套。

《社会保障“十二五”规划纲要》提出“在试点的基础上,积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革”,这意味着改革此项巨大的工程难以在数年内完成。


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